Leiðin upp lýðræðishallann

Nokkurs misskilnings hefur gætt í umræðunni undanfarin misseri á því hvernig Evrópusambandið virkar og margir standa í þeirri trú að vegna smæðar okkar munum við engin áhrif hafa þar inni. Jafnvel hafa heyrst raddir sem fullyrða að þar megi sjá lýðræðishalla. Mig langar þess vegna aðeins til að stikla á stóru varðandi það hvernig Evrópusambandið starfar og hvaða breytingar urðu á því með nýjustu lögunum um þau sem undirrituð voru í Lissabon árið 2009.

Lögin sem ESB starfar eftir kallast „Lissabon-sáttmálinn“, en hann er afrakstur gagngerrar endurskoðunar á Stjórnarskrársáttmálanum eftir að honum var hafnað í Frakklandi og Hollandi en hann inniheldur samt að miklu leyti það sama. Hann gekk í gildi 1. desember árið 2009. Þó eru ekki öll ákvæði sáttmálans gengin í gildi því sumt bíður þess að kjörtímabili stofnana ljúki, þann 1. nóvember í ár, og annað bíður enn lengur. Grunnástæða þess að Lissabon-sáttmálinn var gerður var að betrumbæta og nútímavæða ESB, ekki síst vegna þess hve mikið og hratt það hefur stækkað á undanförnum árum. Fram að þessu hefur það unnið samkvæmt reglum sem voru gerðar fyrir 15 ríki en ekki 28. Auk þess hefur ýmislegt breyst í heiminum á þessum tíma og ESB þarf að vinna meira að málum sem koma okkur öllum við, s.s. loftslagsbreytingum, orkuöryggi og aukinni alþjóðlegri hryðjuverkahættu.

En áður en ég kem að hlutverki æðstu stofnana ESB og hvernig þær starfa vil ég benda á tvennt sem Lissabon-sáttmálinn breytti til betri og lýðræðislegri vegar.

Þátttaka þjóðþinga
Þjóðþing aðildarríkja fá með Lissabon-sáttmálanum meiri möguleika á að eiga aðild að vinnu sambandsins. Þau geta nú skoðað drög að lagagerðum áður en Evrópuþingið og ráðið fjalla nánar um þau og hafa til þess 8 vikur. Ef þriðjungur þeirra er á móti lagagerð verður framkvæmdastjórnin að endurskoða hana. Ef meira en helmingur allra þjóðþinga er á móti lögum þurfa bæði Evrópuþingið og ráðið að ákveða hvort löggjafarferlinu verður haldið áfram. Þjóðþing geta líka farið með mál fyrir Evrópudómstól ef þau telja að lagagerð stríði gegn dreifræðisreglunni.

Borgaralegt frumkvæði
Lissabon-sáttmálinn kemur einnig á borgaralegu frumkvæði. Samkvæmt því getur ein milljón borgara frá tilskildum fjölda aðildarríkja haft frumkvæði að því að framkvæmdastjórnin taki fyrir tillögu um hvaða málefni sem er. Setning laga um tilskilda málsmeðferð og skilyrði er í höndum Evrópuþingsins og ráðsins.

Æðstu stofnanir ESB eru fjórar: Framkvæmdastjórnin, Evrópuþingið, leiðtogaráðið og ráðið. Athugið að Evrópuráðið er ekki hluti af ESB.

Framkvæmdastjórnin (European Commission)
Hlutverk framkvæmdastjórnar ESB er skilgreint í Lissabon-sáttmálanum. Hún er samkvæmt honum handhafi framkvæmdavalds, verndari sáttmála ESB, fulltrúi ESB gagnvart ríkjum utan þess og hún hefur frumkvæðisrétt við samningu löggjafar, sem þýðir að einungis má samþykkja lagagerðir að tillögu framkvæmdastjórnarinnar, nema kveðið sé á um annað í sáttmálunum. Hún er skipuð til fimm ára í senn og samkvæmt Lissabon-sáttmálanum á þar að sitja einn ríkisborgari frá hverju aðildarríki.

Evrópuþingið (European Parliament)
Evrópuþing fer með löggjafar- og fjárveitingarvald. Það sinnir pólitísku eftirliti og ráðgjöf og kýs forseta framkvæmdastjórnar. Það kýs sér líka forseta og forsætisnefnd úr hópi þingmanna. Fjöldi þingmanna hefur alltaf farið að einhverju leyti eftir fjölda íbúa í hverju ríki. Með Lissabon-sáttmálanum er ekki lengur kveðið á um fjölda þingmanna frá hverju landi heldur er farið eftir tillögu frá þinginu sjálfu sem leiðtogaráðið þarf að samþykkja einróma. Þó er kveðið á um hámarks- og lágmarksfjölda. Þessar breytingar ganga í gildi 1. nóvember næstkomandi, eða við lok yfirstandandi kjörtímabils.

Þingmönnum hefur fjölgað jafnt og þétt frá upphafi, nema milli áranna 2007 og 2009 þegar þeim fækkaði um nærri 50. Þingmenn eru nú 766 en 18 af þeim eru einungis áheyrnarfulltrúar. Þýskaland hefur flesta þingmenn, eða 99, en Malta fæsta, eða 5. Hámarksfjöldi þingmanna verður samkvæmt Lissabon 750 auk forseta þingsins og hvert aðildarríki getur haft að hámarki 96 þingmenn (Þýskaland) og að lágmarki 6 (Eistland, Kýpur, Lúxemborg og Malta). Þannig munu áhrif Þýskalands minnka en áhrif annarra ýmist standa í stað eða aukast.

Vægi þingsins í ákvarðanatöku almennt eykst til muna með Lissabon-sáttmálanum því það tekur sameiginlegar ákvarðanir með ráðinu á fleiri sviðum en áður og þetta samákvörðunartökukerfi er gert að almennri reglu. Þetta á við bæði um löggjafar- og fjárveitingarvaldið.

Á Evrópuþinginu vinnur fólk saman eftir stjórnmálaskoðunum, ekki löndum. Nú eru sjö stjórnmálaflokkar á þinginu og þarf 25 fulltrúa frá minnst fjórðungi aðildarríkja til að mynda flokk. Sumir þingmenn eru þó óháðir og tilheyra engum flokki. Tveir Píratar tilheyra Græningjum.

Leiðtogaráðið (European Council)
Leiðtogaráðið hefur ekki löggjafarvald en tekur ákvarðanir í mikilvægustu pólitísku málunum og málum þar sem samstaða hefur ekki náðst í ráðinu. Það er skipað leiðtogum ríkisstjórna eða þjóðhöfðingjum aðildarríkjanna. Með gildistöku Lissabon-sáttmálans var tveimur nýjum embættum komið á: Forseta leiðtogaráðsins og æðsta talsmanni stefnu ESB í utanríkis- og öryggismálum og skal sá síðarnefndi vera einn af varaforsetum framkvæmdastjórnarinnar.

Leiðtogaráðið skal taka ákvarðanir einróma nema sáttmálarnir segi til um annað. Með Lissabon-sáttmálanum var auk þess gert heimilt að breyta samningum ESB án þess að kalla til ríkjaráðstefnu. Þá getur leiðtogaráðið heimilað ráðinu, með einróma samþykki, að taka framvegis ákvörðun með auknum meirihluta þó að samningarnir kveði á um einróma samþykki. Þetta á þó ekki við um ákvarðanir sem tengjast hernaði eða varnarmálum.

Ráðið – áður ráðherraráðið (Council of the European Union)
Ráð Evrópusambandsins, sem hét áður ráðherraráðið, fer með löggjafar- og fjárveitingarvald ásamt Evrópuþinginu og samræmir stefnu og aðgerðir aðildarríkjanna í mörgum málaflokkum. Það er skipað einum ráðherra frá hverju ríki, óháð íbúafjölda, og fundar í ólíkum samsetningum, eins og það er kallað, sem fara eftir viðfangsefnum og skilgreindar eru í Lissabon-sáttmálanum.

Þó að hvert ríki hafi einn fulltrúa í ráðinu er vægi atkvæða fulltrúanna misjafnt og víkur töluvert frá beinu samhengi við íbúafjöldann. Þannig hafa fjögur stærstu ríkin 29 atkvæði á hvern fulltrúa en Malta 3. Það þýðir að Malta hefur mun færri íbúa á bak við hvert atkvæði en stærstu ríkin. Með Lissabon-sáttmálanum breytist þetta sem þýðir reyndar að bilið breikkar á milli Þýskalands og Möltu, því eins og staðan er nú eru 29 atkvæði 8,4% af heildinni en 3 atkvæði eru 0,9%. Eftir breytinguna á atkvæðavægi, sem tekur gildi 1. nóvember, endurspeglar það betur fólksfjöldann þannig að Þýskaland fær 16,41% atkvæða en Malta aðeins 0,08%. Fjöldi íbúa í hverju ríki fyrir sig verður reiknaður út árlega og fjöldi atkvæða út frá því.

Miklar breytingar verða á ákvörðunartöku í ráðinu með Lissabon-sáttmálanum. Með þessum breytingum er verið að reyna að gera hana lýðræðislegri og skilvirkari með því að innleiða aukinn meirihluta í stað einróma samþykkis. Með því að gera aukinn meirihluta að meginreglu er verið að auka skilvirkni við ákvarðanatöku. Núverandi kerfi er þannig að ákvarðanir eru teknar eftir þremur leiðum: Einföldum meirihluta, auknum meirihluta eða einróma samþykki, allt eftir því hvaða mál eru til umræðu. Ef hins vegar tillaga var upprunnin hjá framkvæmdastjórninni þurfti 67% atkvæða, eða 18 ríki, til að samþykkja hana. Í upphafi þurfti einróma ákvarðanir í nær öllum málum, enda voru aðildarríkin þá aðeins sex.

Í Lissabon-sáttmálanum er kveðið á um að alltaf skuli taka ákvarðanir með auknum meirihluta nema kveðið sé á um annað í sáttmálunum. Auk þess var þessi aukni meirihluti endurskilgreindur sem tvöfaldur aukinn meirihluti með að minnsta kosti 55% atkvæða, eða 15 ríkja, sem hafa hið minnsta 65% íbúafjölda sambandsins, frá og með 1. nóvember. Til þess að fella tillögu þarf þar af leiðandi atkvæði 13 ríkja í stað 14 áður, sem hafa á bak við sig minnst 35% íbúa. Samkvæmt sérákvæði næst aukinn meirihluti samt ekki ef minnihluti sem getur stöðvað framgang mála (blocking minority) samanstendur af að minnsta kosti 4 ríkjum sem hafa á bak við sig 65% íbúa. Áður gátu 3 ríki stöðvað mál en því var breytt vegna þess að 3 stærstu ríkin höfðu á bak við sig um 65% íbúa.

Annað sérákvæði kveður á um að frá því að þessi nýja skilgreining öðlast gildi og fram til 31. mars 2017 getur minnihluti krafist þess að mál sé tekið til umfjöllunar og fundin á því viðunandi lausn. Þessi minnihluti er þá skilgreindur sem þrír fjórðu af þeim 35% íbúa sem geta stöðvað mál (26,4%) eða þrír fjórðu af fjölda fulltrúa sem þarf til að stöðva mál, þ.e. 3 ríki, eins og áður. Það verður þó að hafa í huga að sterk hefð er fyrir því að ná samkomulagi í sem flestum málum svo reglur um atkvæðavægi eru fyrst og fremst einskonar öryggisnet.

Það lítur því út fyrir að Evrópusambandið hafi með Lissabon-sáttmálanum þokast upp lýðræðishallann.

Orðskýringar

Dreifræðisreglan (principle of subsidiarity)
Regla sem gildir um beitingu valdheimilda og er ætlað að draga úr miðstýringu. Sjá nánar hér.

Einfaldur meirihluti
51% atkvæða

Aukinn meirihluti
73,9% atkvæða

Einróma samþykki
100% atkvæða

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *